张智辉  论捕诉一体

张智辉 | 论捕诉一体

本文章只用于内部学习交流，严禁商用！如有侵权，请联系上海汉盛（北京）律师事务所

【作者】张智辉（湖南大学法学院教授、博士生导师）

【来源】《法学杂志》2021年第9期“各科专论”

【链接】https://mp.weixin.qq.com/s/12fJyuEKw-YhyXXABdZLWQ

内容提要：新一轮司法体制改革引出检察机关把侦查监督部门与公诉部门合为一体的改革思路。这种改革涉及到法律赋予检察机关的逮捕权与公诉权在内部的重新配置，以及检察权运行机制的变化。逮捕权与公诉权由同一个主体行使，并没有改变诉讼程序，没有减少诉讼环节，因而也没有违背这两种权力应当分别行使的原理，反而更有利于加强对侦查活动的监督制约，更有利于对人权的保障，更有利于整合检察资源，提高诉讼效率。问题在于，捕诉一体之后，应当坚持捕诉一体的理念，机构调整与职能整合并进；按照捕诉一体的要求，改革办案模式；遵循捕诉一体的规律，改革检察业务考评机制；完善监督制约机制，以便保障捕诉一体制度改革的顺利进行。
关键词：逮捕权；公诉权；职权整合；检察一体化

一、理论之维：捕诉分离抑或捕诉合一

　　（一）权属之争：逮捕权与公诉权是不是两种性质完全不同的权力

　　法学理论界普遍认为，逮捕权与公诉权是两种性质不同的权力。[1]审查批准逮捕是一种司法审查，具有程序裁判的性质；而公诉权是一种国家追诉权，具有控诉犯罪的性质。据此，一些学者认为，这两种权力应当分别由不同的主体来行使才符合权力配置和权力制约的原理。捕诉合一直接否定了逮捕的独立价值，可能导致逮捕权的滥用，侵犯公民的人身自由。有的学者甚至认为，“逮捕与公诉具有截然不同的性质”，公诉权是行政权，审查逮捕权是司法权，将两种权力赋予同一检察官行使会发生权力混同，导致审查逮捕与公诉的同质化。因此，任何法治社会，逮捕与公诉必须分离，要分别由两个国家专门机关依法行使，而绝对不能实行“逮捕与公诉的一体化”。[2]亦有学者认为，审查起诉与审查逮捕一样，都具有司法权性质，难以清楚划分为审查逮捕就是司法权，审查起诉就是行政权。因此，以批捕权属于司法权、公诉权属于行政权为理由反对“捕诉合一”理据不足。[3]“宪法将批捕权、起诉权统一赋予了检察机关，且没有规定检察机关必须分开行使，这就为检察机关统一行使批捕权、起诉权提供了宪法依据，捕诉合一就具有内在的合理性。” [4]

　　问题在于，逮捕权与公诉权是不是两种不可融合的权力？如果这两种权力是无法融合的，就不应当由同一个主体来行使。但是如果这两种权力之间存在着某些共性，彼此之间是可以融合的，那就不能完全排斥由同一个主体来行使。

　　笔者认为，对这个问题应当具体分析。逮捕权与公诉权确实是刑事诉讼中两种不同性质的权力，但它们之间也确实存在某些共性，具有彼此融合的可能性。

　　首先，从权力的属性上看，逮捕权与公诉权都是法律监督权的组成部分。我国的国家机构不是按照“三权分立”的框架建立的，而是以人民代表大会为根本政治制度。“在这一权力构造基础上，检察机关被定位于法律监督机关，检察权因此而具有法律监督权的属性。这是由我国宪政制度所确定的，应当说是无可争议的一种权力定性。” [5]“将检察权确定为法律监督权，这样的权力定位不仅符合检察权本身具有的多重属性，也是中国社会主义国家权力制约机制内在规律的必然选择，是国家权力分配和有效控制的重要保障。”[6]这意味着法律赋予检察机关的各项权力，无论是审查批准逮捕的权力，还是审查提起公诉的权力，抑或诉讼监督的权力，都具有法律监督的性质。不可否认，逮捕权特别是审查批准逮捕的权力，具有司法审查的性质，是司法机关对侦查机关的侦查活动进行程序控制的一种手段。但是这种司法审查本身就是对侦查权的一种法律监督。[7]我国宪法和法律才会把这种权力赋予检察机关而不是其他国家机关。“我国检察机关的批捕权，既是基于其作为刑事追诉机关的法律地位和权力，更是基于法律监督机关的法律地位和权力……在审查批准和决定逮捕的活动中，检察机关还承担着发现并追究漏罪和漏犯，并发现和纠正侦查活动中违法行为的责任。”[8]逮捕权所承载的这种责任，与检察机关作为国家的法律监督机关的使命是完全吻合的，是法律监督的一种功能性权能。

　　在西方国家，逮捕权通常由法院行使，是为了监督制约侦查权的行使。而在大陆法系国家，由于普遍实行“警、检合一”的诉讼模式，侦查活动被认为是“公诉之准备”，侦查机关与检察机关在法律上被视为同一主体，审查批准和决定逮捕作为一种对侦查活动进行监督控制的权力，自然不能由检察机关行使。而在英美法系国家，虽然实行警、检分离，侦查机关与检察机关互不隶属，但是在当事人主义诉讼模式下，检察官被视为一方当事人（政府律师）。为了保障控辩平等原则的贯彻，更不能允许检察官享有批准和决定逮捕的权力。而在我国，检察机关在宪法上被定位为国家的法律监督机关，完全独立于行使侦查权的公安机关，由检察机关对公安机关行使侦查权的活动实行法律监督就成为顺理成章的制度选择。

　　公诉权是法律赋予检察机关的国家追诉权。国家追诉的显著特征之一是国家追诉的目的是维护国家法律的统一正确实施，[9]并且是通过诉讼的方式来进行的，因而具有明显的法律监督性质。“在中国刑事诉讼中，审查起诉的基本任务有三点：一是审查侦查活动的过程和结果，纠正侦查活动中的违法行为，对侦查活动中的偏差和遗漏问题予以补救；二是通过审查案件的事实问题和法律适用问题，合理斟酌影响案件处理的各种因素，作出正确的起诉或不起诉的决定；三是掌握案件的全面情况，为支持公诉做好准备。”[10]如果说对公安机关提请批准逮捕的案件进行司法审查是一种法律监督，那么对公安机关侦查活动的合法性进行审查，以及对侦查终结的案件是否需要提起公诉进行审查，同样是一种法律监督。这两种权力虽然性质不同、各有特点，但在法律监督这一点上是相同的。

　　有学者认为，根据现行法律规定，结合检察机关法律监督实践，检察机关法律监督的内容在理论上可分为三种类型：第一种类型，主要基于检察机关的刑事追诉权所实施的诉讼监督行为，这种行为常被称为检察机关的办案业务；第二种类型，主要基于司法监督权实施的监督行为；第三种类型，既基于刑事追诉权又基于诉讼监督权的诉讼监督行为，如对公安机关提请批准逮捕的案件审查批捕，它既是一种司法监督行为，又是一种办案业务。[11]这表明，行使公诉权的行为是一种法律监督，审查批准逮捕的行为也是一种法律监督。尽管这是两种不同类型的监督，但都可以统一在法律监督的属性中。甚至可以说，审查批准逮捕的行为，兼具“法律监督”与“办案业务”两种属性，与审查起诉行为在权力属性上并无根本性的冲突。

　　其次，从权力的内容上看，逮捕权与公诉权都包含了对侦查活动进行监督的内容。按照《刑事诉讼法》的规定，检察机关在审查批准逮捕的时候，一方面，需要查明犯罪嫌疑人是否符合逮捕的条件，包括是否有证据证明有犯罪事实、是否可能判处徒刑以上刑罚、采取取保候审是否不足以防止发生社会危险；另一方面，还需要查明公安机关的侦查活动是否合法。检察机关在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应当将纠正的情况通知人民检察院。与之相类似，检察机关在审查起诉的时候，一方面，必须查明犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实充分，犯罪性质和罪名的认定是否正确，有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人，是否属于不应追究刑事责任的情形；另一方面，必须查明侦查活动是否合法，如果认为公安机关可能有以非法方法收集证据的情形，可以要求其对收集证据的合法性作出说明，公安机关不能说明证据合法性的，检察机关可以排除该证据。这表明检察机关无论是审查批准逮捕还是审查起诉，都包含了两个基本相同的重要内容：一是犯罪嫌疑人的行为是否构成犯罪，是否需要追究刑事责任；二是侦查机关的侦查活动是否合法。正是权力对象的这种趋同性和行使权力要求的一致性，使检察机关有可能把这两种行为交给同一个主体去行使。

　　不仅如此，修改后的《刑事诉讼法》第115条规定了当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员的违法行为向有关机关申诉或者控告的权利，并且规定申诉人或者控告人对有关机关的处理不服的，可以向人民检察院申诉，人民检察院对这种申诉应当及时进行审查，情况属实的，有权通知有关机关予以纠正。由于这个规定是作为“侦查”一章中的“一般规定”出现的，因而可以认为这个规定主要是针对侦查活动。这就意味着，这种审查纠正的权力是法律赋予检察机关的一项对侦查活动进行监督的权力。这种权力既不属于逮捕权，也不属于公诉权。如果从权力的具体属性上讲，它就应当属于第三种权力。如果有一种权力就单独设立一个机构来行使，将造成检察机关的机构重叠。而这种权力同样包含了对侦查活动实行法律监督的内容，与审查批准逮捕、审查起诉具有重叠的部分。在检察机关内设机构整合的过程中，把这些功能相近的职权一并予以考虑，统一由一个内设机构来行使，应该说是顺理成章的。

　　再次，从权力行使的目的上看，逮捕权与公诉权都是为了保证国家追诉的有效进行。在刑事诉讼法学界，逮捕通常是“为了防止犯罪嫌疑人和被告人逃跑、串供、毁灭证据，或继续犯罪，妨碍诉讼活动的顺利进行，而依法暂时剥夺其人身自由并予以羁押的强制措施”。[12]审查批准逮捕或者决定逮捕，同样是为了“有效地保证犯罪嫌疑人和被告人不逃避侦查、起诉和审判，保证其不毁灭、伪造、变造、隐匿证据和串供，不继续犯罪，不逃避刑罚的执行”[13]。也就是说，在刑事诉讼过程中，之所以要对犯罪嫌疑人、被告人采取逮捕的强制措施，一方面是为了保证刑事诉讼的顺利进行；另一方面是为了防止其继续危害社会。而保证刑事诉讼的顺利进行，正是为了有效地追诉犯罪，实现国家追诉权。这与审查起诉的目的，应该说是完全一致的。公诉权行使的目的就是为了有效地追诉犯罪，维护国家法律的尊严和社会秩序的稳定。

　　当然，审查批准逮捕和决定逮捕的权力之所以要由其他机关来行使，除了保证刑事诉讼的顺利进行之外，还有保障人权的目的。逮捕毕竟是限制人身自由的强制措施，这种措施使用不当或者过分使用，就可能不必要地侵犯犯罪嫌疑人和被告人的合法权利，因此必须对其进行严格的控制。这种控制包括两个方面：一是在法律上对其设置严格的实体性条件；二是在适用上对其设置司法审查程序。由独立于侦查机关的检察机关对逮捕犯罪嫌疑人的请求进行审查批准，就是我国法律中设置的司法审查程序。检察机关在审查批准逮捕的活动中，不仅要考虑有效追诉犯罪的需要，同时要考虑保障人权的需要，防止逮捕措施的不当使用。同样，检察机关在审查起诉的活动中，既要考虑有效追诉犯罪，又要保障无罪的人不受刑事追究。正如《刑事诉讼法》第173条规定的，检察机关在审查起诉过程中发现犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者有《刑事诉讼法》第15条规定的不追究刑事责任的情形之一的，就应当作出不起诉的决定。

　　上述三个方面表明，逮捕权与公诉权，尽管在具体的权属上并不完全相同，但它们之间存在共性，不仅同属于检察机关的法律监督权，而且具有重叠的内容和大致相同的目的，很难说二者之间根本没有融合的可能性。

　　（二）角色之争：捕诉合一会不会导致检察官的角色混同

　　有学者认为，捕诉合一将两种不同的权力赋予同一检察官行使，必然导致权力发生混同，不可避免地造成承办检察官办案思维及节奏的混乱，使其不得不处于“变速跑”的状态，不利于培植审查逮捕检察官应具有的中立性和被动性，也无助于检察官精细化与专业化的职业养成。[14]“从法理上分析，捕诉合一实质上是将裁判权与追诉权交由同一主体行使。这种职能冲突与角色冲突，是捕诉合一受到学界批评的主要原因。” [15]

　　这种观点不能说完全没有道理，但无论是在理论上还是在实践中，这种观点都是很难成立的。在现实生活中，一个人具有多重角色，通常并不必然导致角色混同的问题。同样地，在司法实践中，一个检察长既是检察业务的领导者，也是检察机关行政管理的领导者，同时也是承办案件的检察官。在通常情况下并不会因为既要扮演党组书记的角色、检察长的角色、检察官的角色，就出现角色混同的问题。只有在出现异常的情况下，一个具有多重角色的主体才会发生角色混同的问题。在刑事诉讼中，即使是专门从事审查逮捕工作的检察官，他既是应当保持中立的决定者（在侦查机关与犯罪嫌疑人之间客观公正地裁定是否批准逮捕），同时也是对侦查活动实行法律监督的监督者；而从事审查起诉的检察官，同样需要客观公正的对待每一个案件，不能仅仅站在控诉方的立场上扮演公诉人的角色。实行捕诉合一之后，同一个检察官可能要同时扮演多个角色，但是每一个角色都会有不同的实体性规范和程序规则来约束其行为，如不是人为地滥用职权，通常就不会发生角色混同的问题。比如，检察官在审查批准逮捕的过程中，他只是一个对侦查机关提请批准逮捕的案件进行审查的检察人员，要审查案件的全部材料和侦查机关提请批准逮捕的理由，讯问犯罪嫌疑人，了解案件的全部情况，并按照《刑事诉讼法》规定的逮捕条件决定是否逮捕犯罪嫌疑人。在这阶段，他既要对是否需要逮捕犯罪嫌疑人提出意见，又要对侦查活动中是否存在违法行为进行审查，甚至还可能要对需要进一步侦查的问题提出意见。但是在这个阶段，由于还没有决定是否需要对犯罪嫌疑人提起公诉，因而他不可能扮演公诉人的角色。如果一个检察官既要审查逮捕又要审查起诉也许会在审查逮捕的时候考虑该案件能否依法提起公诉的问题，但是在这个阶段，他依然是站在客观公正的立场上考虑问题的，因为他还没有进入控诉犯罪的角色，不会站在控方的立场上来审查案件。正如有学者指出的，就像法官可以在一起诉讼案件中既充当调解员，又担当裁判员，且不会因为他所扮演的双重角色而导致调解程序与庭审程序的混同或替代一样，捕诉合一并不包括功能合一、程序合一等内容，不会导致检察官的角色混同。[16]

　　此外，捕诉合一只是检察机关内部的职权整合和机构整合，并不改变刑事诉讼的程序构造和规范要求。同一个检察官在审查批准逮捕的过程中，依然要按照《刑事诉讼法》的规定和检察机关的刑事诉讼规则，既要审查侦查机关移送的请求逮捕犯罪嫌疑人的报告，又要讯问犯罪嫌疑人，听取律师意见，还要询问被害人，听取其意见，审查逮捕环节的司法审查性质并没有受到损伤，诉讼化特征并没有因为以后可能由其审查起诉而受损。而在审查起诉环节，检察官不仅要审查案件的证据，判断案件的事实，决定是否需要追究犯罪嫌疑人的刑事责任，还要准备出庭应诉，接受被告人及其律师的诘问，公诉的对抗性同样不会受到影响。

　　（三）利弊之争：捕诉合一究竟利大于弊还是弊大于利

　　围绕着捕诉合一的利弊得失，学者们发表了不同的观点。一些学者认为，捕诉合一弊大于利。其理由主要是：捕诉合一将使检察机关对侦查机关的诉讼监督受到严重削弱，导致侦查质量严重下降；不符合司法制度精密化和检察职能精细化的要求，不利于保证案件质量；人民检察院内部失去监督，容易导致错案的发生；弱化必要性条件在逮捕措施中的地位，加重逮捕的异化现象；将审查批准逮捕与审查起诉两道工序合二为一，嫌疑人和辩护人就只能获得一次辩护机会，不利于保障人权等。[17]但有些学者认为，捕诉合一利大于弊。其理由主要是：捕诉合一可以强化侦查监督力度，提高案件侦查质量；可以提高诉讼效率和办案质量；可以提高检察官的能力素质，提升检察官队伍的专业化水平；有利于律师辩护，更好地保障人权等。[18]也有学者认为，捕诉合一有利有弊。学理上分析，弊大于利；但从中国特定制度背景之下的实践操作看，也许利大于弊。[19]

　　捕诉合一究竟是弊大于利还是利大于弊，关键在于评论者站在什么样的立场上，用什么样的价值取向来衡量。如果用理论的自洽性作为分析工具，从是否有利于保持权力行使的完整性来衡量，自然会得出弊大于利的结论。如果用实践理性作为分析工具，从是否有利于检察权的有效行使来衡量，就会得出相反的结论。

　　逮捕权与公诉权毕竟是两种相对独立的权力，分别行使，在理论上总是可自圆其说的。一旦打破了这种理论上的自洽性，站在原有理论的基础上，自然会认为这种实践是错误的。然而理论本身需要创新和发展，接受实践的检验。特别是像法学这种实践性很强的学科，法学理论不仅应当接受司法实践的检验，而且应当在司法实践中创新发展。应当看到，传统的关于逮捕权和公诉权的理论在原来的诉讼模式下具有充分的理论基础。一方面，以侦查为中心的诉讼模式决定了侦查活动的好坏对于案件质量具有至关重要的意义，所以无论是理论界还是实务界，都十分重视对侦查活动的法律监督，通过审查批准逮捕和审查起诉两个环节来加强对侦查活动的监督是理所当然的选择。另一方面，在“三级审批制”的办案模式下，承办案件的检察官无论是办案水平还是办案的责任心都难以使检察院把案件完全交给同一个检察官去办理，以致于出现了许多内部制约的环节。如过去的职务犯罪案件逮捕权上提一级，职务犯罪案件不起诉由上一级检察院决定，以及审查批准逮捕与审查起诉相分离等措施，都是为了保证案件质量不得不采取的工作机制。

　　而在以审判为中心的诉讼模式下，侦查活动不仅要受到检察机关审查批准逮捕和审查起诉环节的监督制约，而且受到审判环节的实质性审查，在审查批准逮捕阶段对侦查活动合法性进行监督的意义已经不像原来那么关系重大，相反，庭审实质化对侦查取证的要求越来越高。如果用实践理性来分析逮捕权与公诉权合一后在实践中是否更有利于权力行使的目的，就会发现捕诉合一对于更好地行使逮捕权和公诉权似乎更为有利，不失为优化检察职权内部配置的一种有益尝试。其理由是：

　　第一，由同一个主体行使这两种权力并没有改变诉讼程序，没有减少诉讼环节，因而也没有违背这两种权力应当分别行使的原理。同一个检察官在侦查活动中行使审查批准逮捕的权力，必然要按照刑事诉讼法规定的逮捕条件来审查，以保证审查批准逮捕和决定逮捕行为的合法性、正确性。特别是近些年来最高人民检察院一直强调审查批准逮捕要讯问犯罪嫌疑人、要听取律师的意见，而不能仅仅根据侦查机关移送的案卷材料来审查并决定是否批准逮捕。这种诉讼化的审查逮捕模式并没有因为实行“捕诉合一”而改变。而在审查起诉阶段，即使是由审查批准逮捕的检察官来审查起诉，同样要遵循公诉权行使的规律，保证审查起诉的合法性、正确性。诚然，同一个检察官审查同一个案件时，会因为思维的连续性而把自己在审查批准逮捕阶段形成的内心确信延续到审查起诉阶段，强化追诉犯罪的倾向这种倾向只会更有利于国家追诉权的实现，而不是削弱国家追诉权的行使。

　　第二，由同一个主体行使这两种权力更有利于加强对侦查活动的监督制约。无论是审查批准逮捕或者审查起诉，都有一个重要的功能，那就是监督制约公安机关的侦查活动，都包含了对侦查活动合法性的审查。由两个主体来监督制约侦查活动，可能会多一层监督，但也可能引起侦查机关的不满。特别是当两个主体的监督意见不完全一致的时候，侦查机关会感到无所适从。如果由同一个主体监督侦查活动，所提出的监督意见就更容易保持前后的一致性，更容易得到侦查机关的认可与合作。不仅如此，如果用有效追诉的标准来审查批准逮捕并及时提出侦查活动的重点，可能会更有利于侦查取证。因为，在审查起诉阶段发现证据不足而退回补充侦查，往往因为时过境迁而难以获取有价值的证据材料。如果在审查逮捕阶段就按照庭审的要求提出补充侦查的意见，必然会更有利于侦查机关及时调查获取指控犯罪所必需的证据材料。

　　第三，由同一个主体行使这两种权力更有利于保障人权。在理论上，审查批准逮捕必须站在中立的立场上行使权力，审查起诉则是站在控方的立场上行使权力。但是在实践中，如果由同一个主体来行使这两种权力，审查批准逮捕的检察官必定会从提起公诉的要求出发来审查案件，从而提高逮捕的证据标准（这并不意味着降低羁押必要性审查的标准，因为羁押必要性审查是审查批准逮捕不可或缺的一个环节，是衡量批准逮捕质量的一个重要因素，不会因为审查主体的改变而放弃或忽略）。特别是在以审判为中心的诉讼制度背景下，审查批准逮捕的检察官必然要考虑批准逮捕的案件以后能不能诉至法院，能不能经受得起辩方的质疑和法庭的审查。逮捕的证据标准提高，可能批准逮捕的案件或人数必然减少，羁押率必然下降。这就意味着，由审查起诉的检察官来办理审查批准逮捕的案件，会在一定程度上减少批捕率和羁押率，而这两个比率的降低，本身就意味着犯罪嫌疑人审前羁押的可能性减少，这对犯罪嫌疑人的人身自由而言是有利的。

　　第四，相近的权力由同一个主体来行使有利于整合检察资源，提高诉讼效率。如前所述，按照我们国家刑事诉讼法的规定，检察机关对侦查活动的监督实际上存在着三种权力，即审查批准逮捕的权力、审查起诉的权力、审查控告申诉的权力。这三种权力如果分别由三个独立的主体来行使，必然造成检察资源的浪费，而在检察机关普遍存在“案多人少”的情况下，检察机关自然不希望这种状况继续存在。整合资源的必然要求就是整合检察机关的内设机构，把相近的权力相对集中地由一个主体来行使。这种选择无疑具有功利性的成分，但很难说是错误的。恰恰相反，这种选择在实践中是有效的。如果要权衡利弊，就不能不考虑实践的有效性。

　　当然，如果单纯从制约的角度看，捕诉合一可能使承办案件的检察官更多地关注追诉犯罪的有效性而忽略对侦查活动中某些不当侦查行为的监督。正如有学者所担心的，出现“弱化侦查监督”的情况。但是如果从全局的观念看，无论是《宪法》还是《刑事诉讼法》都明确规定，公检法三机关不仅要互相制约，而且要互相配合。检察机关行使审查批准逮捕的权力，并不仅仅是为了控制和监督公安机关的侦查活动，还有保障刑事诉讼顺利进行，在保障人权的同时保障有效追诉犯罪的任务。捕诉合一，用刑事追诉的标准审查批准逮捕，可能更有利于控制逮捕措施的适用，更有利于保障人权，同时也有利于实现追诉犯罪的目的。单方面强调互相制约，单纯用评价侦查监督工作绩效的指标来衡量审查批准逮捕的效果，难免有以偏概全之嫌。

　　在理论上，捕诉合一可能存在的问题或许有三：一是同一个检察官既审查批准逮捕又审查起诉，由于其在审查批准逮捕时已经对案件形成了自己的判断，一旦这种判断错误，就可能延续到审查起诉阶段，导致一错再错。二是由于减少了内部制约的环节，一旦承办案件的检察官徇私枉法放纵犯罪，就很难被发现。三是如果实行捕诉合一，承办案件的检察官可能会更多地关注案件的审查批准逮捕和审查起诉工作，而不去关注与办案没有直接关系的工作，导致“专项活动”没有人愿意做的状况。这些问题，是捕诉合一的制度设计中不能不认真加以考虑的。

　　二、实践之维：捕诉合一的实践探索

　　事实上，一些基层检察院长期实行捕诉合一的办案模式。如苏州某检察院，2004年成立时全院只有18个编制，每年要办理400件左右的刑事案件，刑检部门只能实行捕诉合一的办案模式。2016年因上级要求捕诉分离而分设两个部门，但由于“案多人少”的矛盾突出，难以在法定时限內办结全部受理的案件，一年后又恢复了捕诉合一的办案模式（类似的情况并不是个别的，特别是在一些工业园区或开发区检察院）。除了个别基层检察院全面实行捕诉合一之外，随着新刑事诉讼的实施和司法体制改革的推进，捕诉合一在检察机关的某些领域也逐渐成为一种制度实践。

　　首先，未成年人犯罪案件普遍实行了捕诉合一。2012年修改后的《刑事诉讼法》专门设立了“教育为主、惩罚为辅”的未成年人刑事诉讼特别程序。2013年以来，全国各地检察机关陆续成立了未成年人刑事检察办公室或者指定了专门的办案人员。[20]在一些人员比较多的检察院，对未成年人犯罪的案件，审查批准逮捕工作通常由侦查监督部门办理，审查起诉工作则由公诉部门办理；而在人员比较少的检察院，“专人办理”就意味着只能由一个承办案件的检察官来办理未成年人犯罪的案件。特别是2017年最高人民检察院提出办理未成年人犯罪案件应当实行“捕、诉、监、防一体化工作机制”之后，对未成年人犯罪的案件，检察机关普遍实行了捕诉合一的工作机制。2018年，最高人民检察院进一步提出，对侵害未成年人权益的案件亦由未成年人检察部门办理。对这类案件，许多检察检察院也是实行捕诉合一的工作机制。也就是说，捕诉合一已经在全国绝大多数基层检察院的未成年人检察部门成为一种实践。在笔者所调研的对象中，几乎没有一个检察院发现这种工作机制存在着明显的不当或者出现过错案。[21]

　　其次，监察委员会移送的案件需要实行捕诉合一。在上一轮司法体制改革中，原来由检察机关行使的职务犯罪案件侦查权整体移交给国家监察委员会。监察委员会办理的职务犯罪案件并没有纳入《刑事诉讼法》的管辖范围，因此监察委员会在办案中“留置”犯罪嫌疑人并不需要提请检察机关审查批准逮捕。但是在监察委员会侦查终结移送检察机关审查起诉的时候，检察机关通常不得不对犯罪嫌疑人采取逮捕的强制措施，而这个时候再把案件交给侦查监督部门去审查似乎已经没有必要。因此，2018年以来，监察委员会移送给检察机关审查起诉的职务犯罪案件，通常都是由公诉部门审查决定逮捕，同时由公诉部门审查决定起诉的。这类案件的特殊性，也决定了检察机关不得不在办理监察委员会移送的职务犯罪案件中采取捕诉合一的工作机制。

　　再次，检察人员分类管理制度迫使一些基层检察院实行捕诉合一。在上一轮司法体制改革中，全国检察机关普遍实现了检察人员的分类管理制度。一些基层检察院在内设机构整合的过程中，就把侦查监督部门、公诉部门、刑事执行检察部门合并为一个“刑事检察部”实行“大轮案”制度。在这些检察院，无论是审查批准逮捕的案件还是审查起诉的案件，都只能由一组员额检察官轮流承办，没有侦监、公诉部门可分，每个员额检察官，轮到批捕的案件就办批捕的案件，轮到公诉的案件就办公诉的案件。而在一些人员较多、案件量也很大的检察院，则希望走专业化的道路，每个员额检察官只办理某一类别或者相近的案件，以便提高办案的熟练程度从而节约时间。这些检察院也希望实行捕诉合一，以减少熟悉案情、审讯犯罪嫌疑人、制作法律文书的时间。

　　此外，司法责任制的实行，也使一些基层检察院越来越倾向于谁批捕的案件谁起诉。因为在实践中，侦查监督部门的检察官根据侦查机关报捕的材料认为应当批准逮捕，但是案件到了公诉部门，审查起诉的检察官如果认为证据不足不符合提起公诉的实体条件，就要求作出不起诉的决定。而一旦作出不起诉的决定，检察院就要承担错捕的责任。这个责任由谁来承担，往往会引起争议。负责批捕的检察官会认为这个案件完全可以提起公诉，负责公诉的检察官会认为不符合提起公诉的条件，诉了可能被判无罪。鉴于这种情况，一些员额检察官也要求谁批捕的案件谁起诉，如果捕后诉不出去，责任就只能由自己承担。事实上，在上一轮司法体制改革中，某些基层检察院为了解决“案多人少”的矛盾，已经实行了捕诉合一。

　　因此，随着司法体制改革的推进，实行捕诉合一已成为基层检察机关和检察人员的普遍呼声，成为全国检察机关的一种制度选择。2018年下半年以来，全国各级检察机关普遍按照最高人民检察院的要求，逐步实行捕诉一体的工作机制。近一年来的实践进一步表明，这项改革是成功的。

　　当然，对于捕诉合一，一些检察人员也存在担忧。一是担心自己的能力不能适应出庭公诉的要求。这主要是长期从事侦查监督工作而没有从事过公诉工作、年龄较大的员额检察官。他们认为实行以审判为中心的诉讼制度改革以来，法院对庭审的要求提高了，并且很多地方法院都实行庭审过程直播，而自己又没有出庭支持公诉的经验，担心在法庭上出丑。二是担心不捕率提高。一些检察人员认为，“谁批捕谁起诉”容易使检察官用起诉的标准来审查批准逮捕，从而提高逮捕的证据标准，而公安机关侦查的案件报捕时往往质量不高，用起诉的标准来衡量，很容易导致相当一部分案件不能批准逮捕，会引起公安机关的不满，甚至会出现打击不力的情况。三是担心侦查监督弱化以及专项工作没有人做。以往，侦查监督部门不仅承担着审查批准逮捕的工作，还承担着对立案活动和侦查活动进行监督的工作以及各种“专项工作”。[22]一旦实行捕诉合一，承办案件的检察官就会把注意力集中在办案上，很少去关注立案监督和侦查监督工作，更没有人愿意去做“专项工作”（因为在检察机关的考核体系中，这些工作不能算办案量）。四是担心缺乏内部制约。在捕诉分离的模式下，一个检察官办的案件，还有另一个检察官重新审查，如果有错误还可以纠正。但是批捕起诉由同一个检察官办理，一旦对案件的证据或性质认识错误，就没有人能够发现问题进而纠正。如果承办案件的检察官以权谋私，由于缺乏内部制约，也很难发现和纠正。五是担心时间冲突。一些从事公诉工作的检察官担心，如自己手里有几个公诉案件需要准备出庭，而一下子来了一个多人报捕的案件，就会打乱自己的时间安排。因为审查批准逮捕的案件必须在7天之内办完，除了阅卷、审查证据材料、告知、起草法律文书之外，还要提审每一个犯罪嫌疑人，几乎没有时间再办理公诉案件。特别是在缺少检察官助理的情况下，这种时间上的冲突很可能在办案时限内难以办结案件。[23]

　　这些担忧都不无道理，关键在于如何对待。这些担忧或者说问题，与捕诉合一的实践需求相比，并非足以成为否定捕诉合一的理由，因此不能因为有这样那样的担忧就否定捕诉合一的实践需要。应正视捕诉合一中可能出现的问题，除了转变观念、提高能力之外，还需要从制度设计上来解决。

　　三、制度之维：捕诉一体的制度构建

　　正如学者们理解的那样，捕诉合一并不是把逮捕权与公诉权合二为一，而是把逮捕权与公诉权交给同一个主体来行使。也就是说，捕诉合一既不改变逮捕权行使的标准和程序，也不改变公诉权行使的标准和程序。审查批准逮捕和决定逮捕仍然要严格按照《刑事诉讼法》规定的逮捕条件和法定程序进行，审查起诉仍然要严格按照公诉的实质要件和形式要件来权衡。由同一个主体来行使逮捕权和公诉权并不是简单的部门合并，而是要通过合理地整合与改造，优化检察机关内部的职权配置，实现检察权运行的一体化。因此，“合一”的制度设计，最根本的问题是如何把检察一体化的理念落实到检察权的内部配置和具体运行过程中。

　　总结近年来检察机关捕诉合一的实践，结合逮捕权、公诉权行使的内在要求，笔者认为捕诉一体的制度设计应重点解决以下问题：

　　（一）坚持捕诉一体的理念，机构调整与职能整合并进

　　由同一个主体来行使逮捕权和公诉权并不是简单的部门合并，而是要通过整合与改造优化检察机关内部的职权配置，实现检察权运行的一体化。因此，“合一”的制度设计，最根本的是如何把检察一体化的理念落实到检察权的内部配置和具体运行过程中。只有按照检察一体化的理念，统筹解决审查批准逮捕、审查决定逮捕、审查起诉、出庭公诉、刑事诉讼监督甚至包括刑事控告申诉等检察职权在检察机关内部的配置和运行，才能真正实现检察资源的合理整合和检察权的有效行使。

　　笔者在调研中发现，基层检察院在内设机构改革中普遍面临着三个方面的问题：

　　第一，人员、案件量差别过大的问题。最高人民检察院在实行捕诉一体制度改革的过程中，经中央编办批准，把刑事检察业务部门按照案件类型划分为若干个内设机构。这种做法符合刑事检察的实践需要，符合专业化建设的要求。各省级人民检察院，甚至包括多数市级人民检察院都可以按照这种做法重新设置刑事检察业务部门（事实上有的省级人民检察院已经这么做了）。但是从全国的情况看，相当多的基层检察院人员编制数不超过50人，员额检察官一般在10人左右。这些检察院中从事刑事检察工作的员额检察官，除了院领导之外，一般为5-7人。如果按照原来的做法划分为侦查监督部门、公诉部门、未成年人检察部门、刑事执行检察部门、刑事控告申诉部门，一个部门就很难保证有1名员额检察官。而如果按照最高人民检察院的做法，划分出若干个专门办理不同类型刑事案件的内设机构，同样难以保证一个部门有一个可以独立承办案件的员额检察官。因此，在基层检察院甚至包括一些市级检察院，实行捕诉合一的必然选择是将这些与刑事检察工作相关的部门整合为一个刑事检察部门，所有员额检察官统一参加轮案，即检察院受理的所有刑事案件在刑事检察部门的所有员额检察官中间轮流分配。既可以解决闲忙不均的问题，[24]也可以解决案件没有员额检察官承办的问题。但也有极少数基层检察院人员编制在一百人以上，甚至个别基层检察院人员编制多达两三百人。在这些基层检察院，从事刑事检察工作的人员完全有可能根据案件类型实行专业化办案。因此，基层检察院的机构设置，应当在相对统一（刑事检察部）的基础上，允许人员多、案件量大的检察院建立专业团队，分设若干个办案单元，分别承担不同类型案件的刑事检察工作（不仅仅是批捕、起诉）。而在市级以上检察院，由于人员相对较多，在捕诉一体的基础上，完全可以按照案件类型设置办案单元或内设机构，分别承担不同类型案件的审查批准逮捕和审查起诉工作。

　　这既涉及到观念转变的问题，也涉及到工作机制改革的问题。在观念上，“专业化”不能理解为“单一化”，不能因为强调专业化，就认为检察官办理案件的分工越细越好，似乎一个检察官专门办理某一类型的案件，才能做到精准和娴熟。专业化指的是检察官必须经过法律专业训练，具有从事检察工作所必须的法律专业知识和经验积累，而不是指负责审查批准逮捕的检察官就只会办理审查批准逮捕的案件而不会办理审查起诉的案件，也不是指负责办理经济犯罪案件的检察官就只会办理经济犯罪案件而不会办理其他类型的刑事案件。对于级别高、人员多的检察院来说，分工细可能更有利于办案的专业化，有利于培养办理某些类型案件的专家型检察官。但是对于绝大多数基层检察院来说，办理案件更需要的是“全科”检察官而不是“专科”检察官。因为基层检察院办理的绝大多数案件都是普通常见的刑事案件，不需要对每一个刑事案件都精雕细琢地来办理，也没有那么多的人员进行精细化的分工。[25]当然，基层检察院也可能会遇到个别专业性很强、犯罪嫌疑人不认罪的、涉众型的案件。一方面，这类案件在绝大多数基层检察院并不多见；另一方面即使遇到特别专业的重大、疑难、复杂、敏感性案件，也完全可以通过人工分案的方式组成专门的办案组来办理，或者移交上级检察院或者其他检察院来办理。按照新修改的《人民检察院组织法》第24条的规定，上级人民检察院可以对下级人民检察院管辖的案件指定辖区内的其他检察院管辖，也可以直接办理下级人民检察院管辖的案件。因为上级检察院具有按照案件类型设置的专门的刑事检察部门。这涉及到检察机关上下级之间的工作机制改革问题。

　　第二，职能分工问题。检察机关依照法律规定承担着多项不同的职能，每一项职能都需要有人来做工作。在以往的检察实践中，由于对不同的职能要由专门的部门来承担，以致于检察机关内部的机构设置过多。在上一轮司法体制改革中，最高人民检察院试图减少基层检察院的内设机构，要求基层检察院实行“大部制”，即把内设机构分为几个大的部门，如刑事检察部、民事行政检察部、诉讼监督部等。但由于在“大部制”改革中没有认真研究和解决不同职能之间的关系问题，以致于实行“大部制”以后，内设机构形式上合并了，实际上仍然是“各干各的”，每一个部门内又分成若干个“组”，分别行使不同的职权，履行不同的职能，基本上没有达到“整合”的效果，甚至使“案多人少”的矛盾更加突出。在捕诉一体的制度设计中，需要重新考虑检察职能的分解与组合问题，把原来由不同部门或者不同人员分别行使的职权整合在一个部门之后，就应当相应的调整办案模式，真正实现人员和职能的同步整合，让同一个部门的人员形成一个整体共同履行本部门承担的各项检察职能。同一个部门的人员应当统一调配使用，本部门的各项检察职能原则上都应当实行统一轮转制度，每一员额检察官轮到什么案件，就办理什么案件，[26]尽可能地避免“机构合并职能不合并”“一些人干一些人看”的局面。

　　第三，部门领导的职责问题。在检察机关，内设机构的领导人既是业务领导又是办案主体。在上一轮改革中，由于实行“大部制”，在内设机构中出现了“一正多副”的现象（合并前的每个部门分别由一个副职分管），以适应不同职能管理的需要。在捕诉一体的制度设计中，首先应解决这种“部门合职能不合”的状况，由部门负责人统一领导本部门的各项检察职能的行使，统一调配本部门的人员。在基层检察院，从事刑事检察工作的人员全部集中在一个部门之后，部门负责人应当更多地从事业务管理工作，特别是办案过程中的协调和重大问题的处理，因而对部门负责人不能像对其他员额检察官一样完全用办案量来考核其工作。在人员较少的基层检察院，部门负责人原则上应当由副检察长担任。

　　总之，只有按照“一体化”的思路，同时整合检察机关的内设机构和检察职能，才能满足捕诉一体的内在需要，真正体现捕诉一体的改革价值。

　　（二）按照捕诉一体的要求，改革办案模式

　　许多一线办案的检察官担心实行捕诉合一后办案节奏难以控制，即在集中精力办理公诉案件的同时接到审查逮捕的案件，因审查逮捕的案件时限很短，不得不放下公诉案件优先办理审查逮捕的案件，从而打乱工作节奏，影响出庭支持公诉的质量。因此，实行捕诉一体，必须按照“一体化”的要求建立新的办案模式和工作机制。这种新的办案模式和工作机制需要解决三个方面的问题：

　　第一，轮案与分案。在上一轮改革中，许多地方检察院已经实行“轮案制”。尚未实行轮案制的基层检察院，首先应当在刑事检察部门实行“轮案制”，即案件管理部门受理的所有刑事案件[27]在刑事检察部门统一按照轮流承担案件的方式分配给员额检察官；同一个案件出现在不同诉讼阶段的，案件管理部门应当通过自动分案系统分配给同一个员额检察官办理。在刑事检察分设若干部门或办案组的检察院，轮案制则应是不同类型的案件分别在不同部门或办案组内部轮流分配。但在实践中，无论是基层检察院受理的案件，还是市级以上检察院受理的案件，都可能出现审查批准逮捕与审查起诉不同步的问题。一是上级检察院批准逮捕的案件可能会交由下级检察院审查起诉，或者下级检察院审查批准逮捕的案件交由上级检察院审查起诉（基于案件管辖范围的要求），一个检察院审查批准逮捕的案件可能通过指定管辖交由另一个检察院审查起诉。如果一位检察官先遇到批捕起诉不同步的案件，又遇到自己批捕的案件需要审查起诉，就会出现时间上的冲突。二是在专项活动中集中批捕的案件，在审查起诉阶段如果都交给同一个检察官办理，其可能会难以承受。三是员额检察官办理审查批准逮捕的案件之后休假，特别是休产假时、被借调从事其他工作时，案件到了审查起诉阶段，都无法由审查批准逮捕的检察官来承办（受办案时限的制约）。四是员额检察官因办理重大复杂案件需要花费更多的时间和精力，很难在法定期限内办理审查逮捕的案件，亦需要通过人工调案的方式，避免员额检察官在办案时间上的冲突。五是员额检察官在接到自动轮案分配给自己的案件时，若认为自己的能力、经验不能胜任该案的办理，也会申请将案件交由其他检察官办理。在诸如此类的情况下，都需要通过人工分案来协调解决。

　　为了防止人工分案蜕变为人为分案，破坏“轮案制”的初衷，有必要对人工分案设置一定的原则和程序。首先，应坚持“谁批捕谁起诉的原则”（在自动轮案系统中设置），强调人工分案只是自动轮案的例外。没有特别理由，不能打破自动轮案的原则。其次，人工分案应当在自动轮案的基础上由承办案件的检察官提出，经部门负责人或者分管检察长审查批准，再由案件管理部门进行人工调整。再次，承办案件的检察官提出申请应当说明理由。这些理由应根据检察机关办理批捕起诉案件的实践经验统一设定。

　　第二，分工与协作。实行司法责任制以来，员额检察官基本上都是独立承办案件（分工模式）。有的检察院每个员额检察官都配有一定数量的检察官助理和书记员，形成“办案单元”；有的检察院则是几个员额检察官共用检察官助理和书记员。实行捕诉一体，应当继续坚持员额检察官独立承办案件的原则，审查批准逮捕的案件与审查起诉的案件原则上由同一个员额检察官组成的办案单元来承办。但是在遇到重大复杂的案件时，单个办案单元往往难以在法定时限内办理完毕，就有必要通过多个办案单元（即多名员额检察官及其助理）协作的方式来承办案件。这种协作模式，需要由在自动轮案的基础上承办案件的检察官提出；部门负责人或者分管检察长经审查认为确有必要时，应当根据承办案件检察官的请求并征得其他员额检察官的同意，组成新的办案单元。这种协作模式的办案单元原则上应当由提出协作请求的员额检察官负责，统一调配使用单元内的员额检察官和检察官助理、书记员。在协作模式下，应当强化协作意识，尽可能降低原有办案单元在承办案件中的独立性。参与协作的其他员额检察官应当在负责该案件的员额检察官的领导下承办案件，但同时也要对案件办理的质量负责，每个参与协作办案的人员当然要对自己的行为负责。协作办案中遇到的问题，应当通过检察官会议讨论解决。此外，对于适用速裁程序的案件，一些地方实行“轮案办理、委托出庭”的协作方式，大大节省了办案时间。这不失为一种有效协作以调节办案节奏的办法。

　　第三，独立办案与上级领导。实行司法责任制以来，员额检察官独立办案已经成为检察机关办理案件的基本模式，但是这没有改变检察机关内部一体化的领导体制。一方面，承办案件的员额检察官在办理案件的过程中，认为应当改变案件的定性或者需要终止程序时，或者遇到社会影响大的案件时，按照最高人民检察院有关司法责任制的规定，应当提请检察长或者检察委员会讨论决定；另一方面，上级检察院交办或者督办的案件，上级检察院往往会派员指导或者过问案件的办理情况，而这种指导或者过问实质上是领导（不仅承办案件的检察官，甚至包括下级检察院，事实上不可能不遵从上级检察院的意见，哪怕只是检察院派来指导或督办的个人的意见）。这些情况都涉及到承办案件的检察官与上级领导的关系问题。承办案件的检察官遇到应请示汇报的案件时，应在哪个阶段或者在什么情况下提出，就是一个需要明确规定的问题。检察官在承办这类案件时，是每一个处理意见都需要报请上级领导（检察长或检察委员会、上级检察院或其派来的检察官）来决定，还是只有在改变案件定性或者终止程序时才需要报请上级领导来决定？在审查批准逮捕阶段，如认为应当改变罪名才能批准逮捕时，是否需要报请上级领导决定？在审查起诉阶段，如认为需要退回补充侦查时，退补提纲是否需要报请上级领导审查？如认为部分案件事实不能认定但不影响提起公诉时，是否需要报请上级领导决定？诸如此类的问题，在捕诉一体的制度设计中不能不予以考虑。

　　（三）遵循捕诉一体的规律，改革业务考评机制

　　考评关乎到对每个考评对象工作业绩的评价，因而历来都是各项工作的“指挥棒”。考评关注什么，检察人员就会在检察工作中重视什么。因此，实行捕诉一体不能不重新考虑考评机制中的评价体系。在检察系统原有的考评机制中，随着捕诉一体制度的推行，需要重新考虑并作出调整的主要是：

　　第一，考评的对象。捕诉合一和职能整合以后，刑事检察作为一个整体，每一项刑事检察工作都应当纳入考评的范围。考评的对象不仅应包括办理批捕、起诉案件的数量，而且应包括参与专项活动、办理控告申诉案件的数量、未检案件的数量以及提出纠正违法意见的数量等。同时考虑到“谁批捕谁起诉”的案件在检察机关办理的刑事案件中可能只是一部分，多数案件无法做到谁批捕的案件都由其起诉，所以在考评体系中，批捕的案件与起诉的案件应分别计算案件量，不宜从批捕到起诉甚至到提出抗诉都作为一个案件，否则与其他案件的工作量计算就会相差悬殊。

　　第二，评价的标准。无论什么案件，作为考核评价的标准，只能是法律标准，即是否符合相关法律的规定包括相关司法解释的规定。在每一个办案环节，只要是完全遵守了相关规定并且符合法定的条件和程序，就是合格的案件，不能因为后一个环节被否定，就认定前一个环节错误或者不当。每一个诉讼环节都有自己的功能和价值。特别是在实行捕诉合一之后，应当允许检察官在办案过程中主动校正自己的办案思路，甚至包括主动纠正自己的错误，以便在整体上保证办案的质量。当然，如果后一个环节否定了前一个诉讼环节的结论，并且发现前一个诉讼环节中确实存在着违法的情况，可以作为线索来追查前一个诉讼环节中的问题。否则，不能简单地因为后一个诉讼环节否定了前一个诉讼环节，就直接认定前一个诉讼环节的检察官办了错案。至于办案水平的高低，可以通过评选优质案件来给承办案件的人员加分，以引导和鼓励检察官不断提高自己的业务水平，但不宜作为考核的内容。因为，一方面，考核的目的是鼓励检察人员切实履行检察职能、努力工作，而达到这个目的的方法就是比较每个检察人员办理案件的数量，检查办案中是否存在违法办案的情况；另一方面，办案水平高低的问题，既有专业基础知识方面的原因，也有经验积累的过程，不涉及到一个人的工作态度和责任心。

　　第三，考评的主体。对检察人员的业务工作业绩进行考核，既不能由考核对象中的人员来进行，也不能完全由行政部门的人员来进行。因为前一部分人本身就是考核对象，在设计评分标准、计算业绩的过程中牵涉到自身利益，很难做到客观公正；而后一部分人则完全不了解检察业务，难以对检察业务工作的业绩作出令人信服的评断。基于这种考虑，对检察业务工作业绩的考核，应当由案件管理部门统一提供办理案件的数据，并由熟悉检察业务管理人员进行评价。对检察业务管理人员的工作业绩，则应由全体检察官来评价。

　　（四）完善监督制约机制，保障捕诉一体制度改革的顺利进行

　　捕诉合一面临的最大问题是滥用权力的问题。由于同一个主体既审查批准逮捕又审查起诉，一旦其与当事人及其代理人进行交易，就很容易成功且很难被发现。防止滥用逮捕权和公诉权，最有效的办法是充分发挥程序的制约。

　　第一，发挥审查程序的作用。检察机关办理审查批准逮捕的案件并不是由承办案件的检察官独自办理的。按照刑事诉讼法和人民检察院刑事诉讼规则及其相关规定，承办案件的检察官审查批准逮捕，只能提出批准逮捕或者不批准逮捕的意见，这种意见必须经检察长审查决定或者检察委员会讨论决定才能生效。在实践中，由于种种原因，检察长决定往往只是走一个程序，很少进行实质性审查。实行司法责任制以来，对于公安机关提请批准逮捕的案件，承办案件的检察官提出不批准逮捕的意见时，检察长（分管副检察长）都要求在审查意见中说明不批准逮捕的理由。实行捕诉一体之后，检察长对员额检察官提出的不批准逮捕的意见，应当重点审查不批准逮捕的理由，真正发挥审查把关的作用。此外，2015年最高人民检察院与公安部联合发布了《关于逮捕社会危害性条件若干问题的规定（试行）》，明确规定“人民检察院对于以无社会危险性不批准逮捕的，应当向公安机关说明理由，必要时可以向被害人说明理由”。如果被害人对不批准逮捕的理由不服并提出异议的，检察长（分管副检察长）应仔细审查全部案件材料，防止承办案件的检察官与犯罪嫌疑人及其代理人进行幕后交易。此外，许多地方检察院在实行司法责任制过程中，针对可能出现问题的环节明确规定，承办案件的检察官遇到特定情形（列举的）时，必须提交检察官会议讨论或者提请主管领导审核。这也是从程序上防止检察官滥用权力的一种措施。

　　第二，发挥复议复核程序的作用。对于公安机关提请批准逮捕的案件，按照刑事诉讼法的规定，检察机关不批准逮捕的，公安机关可以要求复议；如果意见不被接受，还可以提请上一级检察机关复核。对于依法应当批准逮捕的犯罪嫌疑人，如果承办案件的检察官滥用权力或者以权谋私，就可能以各种理由提出不批准逮捕的意见。[28]如果这种意见被采纳，公安机关可以依法提请检察机关复议，甚至可以提请上一级检察机关复核。这里的关键问题，一是公安机关提出复议或者复核的请求时，不能由原来承办案件的检察官进行复查，必须更换办案人员以隔断原来承办案件的检察官与案件的联系，防止利益输送引起的滥用权力；二是检察机关复议、复核时，应全面审查案件的证据材料，如果发现确实属于该捕未捕的，就应当坚决纠正，及时作出批准逮捕的决定。如果能够真正发挥复议、复核程序的作用，就可有效防止因承办案件的检察官滥用职权导致该捕不捕的问题。

　　第三，发挥审判程序的作用。对于依法不应当批准逮捕的犯罪嫌疑人，如果承办案件的检察官滥用权力，提出了批准逮捕的意见，那么，随着“谁批捕谁起诉”的实行，在审查起诉阶段同样会作出提起公诉的决定。但是这种案件到了审判阶段，如果充分发挥庭审实质化的作用，同样可以有效防止因滥用逮捕权导致的后果。因为不该逮捕的犯罪嫌疑人可能是本身就无罪的人，也可能是有罪但不符合逮捕条件的人。如果是无罪的人，那他就没有犯罪的事实，更不存在犯罪的证据。刑讯逼供、弄虚作假获得的证据，在庭审实质化的法庭上经不起法庭辩论的拷问，很容易被否定。审查批准逮捕毕竟只是刑事诉讼中的一个程序，最终要接受法庭审判的检验。在以侦查为中心的诉讼程序中，错误逮捕很可能导致无罪的人被判刑，但在以审判为中心的诉讼程序中，逮捕仅仅是一种诉讼中的强制措施，不足以使无罪的人被追究。

　　第四，发挥案件评查的作用。案件评查是一种事后监督，也可以发现滥用职权的问题。案件评查虽然是通过随机抽查的方式进行的，但对每个员额检察官办理的案件都可以发挥监督的作用。一方面，案件评查制度的建立可以促使承办案件的员额检察官树立所办案件必须经得起检查的责任意识；另一方面，案件评查可能发现办案过程中存在的瑕疵，通过这种瑕疵可以追溯到案件背后可能存在的交易，从而追究有关人员的责任。进行案件评查的人员必须是具有专业知识、熟悉办案的人员，并且必须是秉公执法的人员。只有熟悉办案的人员，才能真正了解办案过程中可能存在问题的关节点，才善于发现案件中可能存在的问题（检察机关可以考虑聘请退居二线的或者已经退休但尚未丧失工作能力的、经验丰富的检察官、法官或者律师、法学教授来进行案件评查的工作）。这既是有效监督的重要方面，也是落实司法责任制的重要措施。

　　总之，对实行捕诉一体后检察官办案的监督，一方面要重视外部监督，这种监督应该说是最有效的监督，如侦查机关的复议复核、被害人的意见、律师的意见、法院的审查等等；另一方面要重视内部的监督，如内部管理、程序规则、案件评查、考核等等；同时要加强对检察官的教育和引导。这些措施如果能够切实发挥作用，捕诉一体后的监督制约问题就可能有效的得以解决，甚至起到比不同主体分别办理审查批准逮捕和审查起诉的案件的“分工负责”更好的监督制约作用。

[1]参见龙宗智：《检察机关内部机构及功能研究》，载《法学家》2018年第1期。
[2]闵春雷：《论审查逮捕程序的诉讼化》，载《法制与社会发展》2016年第6期；汪海燕：《检察机关审查逮捕权的异化与消解》，载《政法论坛》2014年第6期。
[3]参见张建伟：《“捕诉合一”：职能整合之功能分析》，载《人民检察》2018年第14期。
[4]邓思清：《捕诉合一是中国司法体制下的合理选择》，载《检察日报》2018年6月5日第3版。
[5]龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2002年版，第99页。
[6]樊崇义主编：《检察制度原理》，法律出版社2009年版，第121页。
[7]“检察机关通过审查公安机关提供的证据材料，如果符合逮捕条件的就予以批准，否则就不予批准。如果发现应当逮捕而公安机关未提请逮捕犯罪嫌疑人的，检察机关可以要求公安机关提请批准逮捕，如果公安机关不提请批准逮捕的理由不能成立的，检察机关可以直接作出逮捕的决定，交公安机关执行。显然，检察机关的批准逮捕权对公安机关的侦查权具有监督作用，因而具有法律监督的性质。”朱孝清、张智辉主编：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第326页。
[8]龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2002年版，第237页。
[9]国家追诉是建立在这样一个理念基础上的：“国家有责任维护社会法律秩序和保护社会成员的利益，对犯罪应当由国家进行追诉。”宋英辉：《刑事诉讼原理导读》，法律出版社2003年版，第203页。
[10]龙宗智、杨建广主编：《刑事诉讼法》，高等教育出版社2003年版，第300页。
[11]参见龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社2002年版，第116-117页。
[12]谢佑平：《刑事司法程序的一般理论》，复旦大学出版社2003年版，第140页。
[13]谢佑平：《刑事司法程序的一般理论》，复旦大学出版社2003年版，第145页。
[14]参见闵春雷：《论审查逮捕程序的诉讼化》，载《法制与社会发展》2016年第3期。
[15]《争议“捕诉合一”：新方向还是回头路？》，载《南方周末》2018年8月2日第3版。
[16]参见叶青：《关于“捕诉合一”办案模式的理论反思与实践价值》，载《中国刑事法杂志》2018年第4期。
[17]参见高忠祥、董海敏：《试谈捕诉合一机制的弊端》，weiquanwang.com，访问日期：2020年3月11日；孙远：《为什么捕诉合一不可行？》，中国政法大学国家法律援助研究院微信公众号，2018/6/17。
[18]参见邓思清：《捕诉合一是中国司法体制下的合理选择》，载《检察日报》2018年6月5日第3版。
[19]参见龙宗智：《检察机关内部机构及功能研究》，载《法学家》2018年第1期。
[20]2013年12月19日，最高人民检察院印发的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》第8条规定：“省级、地市级人民检察院和未成年人刑事案件较多的基层人民检察院，应当设立独立的未成年人刑事检察机构。地市级人民检察院也可以根据当地实际，指定一个基层人民检察院设立独立机构，统一办理辖区范围内的未成年人刑事案件；条件暂不具备的，应当成立专门办案组或者指定专人办理。”
[21]调研中有的检察人员分析这种状况的原因，认为未成年人犯罪案件都是比较简单、轻微的案件，本身出错率就不高，捕诉合一后没有出现明显的错误是很正常的。但是笔者同时也发现，基层检察院办理的刑事案件同样地多数都是案情比较简单的、常见的犯罪。在这些案件中实行捕诉合一，也应该不会出现明显的错误。
[22]如“扫黑除恶专项行动”“扫黄打非专项行动”“资源保护专项治理专项活动”“食药安全专项检查专项活动”“重大社会稳定风险防范化解专项行动”等。
[23]事实上，从长期实行捕诉合一的基层检察院的实践看，这些担心多数是多余的。除了个人素质一时难以适应外，实行捕诉合一的检察院与实行捕诉分离的检察院，在检察机关质量考核的各类指标体系中，多年来并没有明显的差别。
[24]检察机关内部因为不同业务部门之间的工作性质不同，案件量相差悬殊，长期存在闲忙不均的问题。有的部门全年办不了几个案件，有的部门则需要加班加点办案，年人均办案量逾百。
[25]从2018年8月到2019年1月，笔者先后到44个不同级别的检察院进行调研。其中26个基层检察院办理的刑事案件95%以上都是法院判处三年以下有期徒刑、拘役的案件，并且80%以上都是按照简易程序或者速裁程序审理的。这些案件多数是盗窃、危险驾驶、故意伤害、寻衅滋事等常见、多发、简单、轻微的刑事案件。
[26]在检察机关的考核体系中，应当重新界定“办案”的标准，不能简单地把“办案”限定在某几种检察业务上，应当全面考虑检察职能，凡是履行检察职能的活动，都应当纳入考核的范围，并尽可能使用相同的标准。以前由于职能分工过细，不同部门之间设定了不同的考核标准。在资源整合之后，在同一类别中，检察官之间的分工没有了，不同职能的考核标准也就应当作出相应的调整。
[27]这些案件可能包括审查批准逮捕的案件、审查起诉的案件、刑事申诉的案件、羁押必要性审查的案件、对侦查机关提出控告及不服侦查机关决定的案件、刑事上诉或抗诉的案件等。
[28]按照《刑事诉讼法》的规定，逮捕犯罪嫌疑人要由检察长决定、重大案件要提交检察委员会讨论决定。所以，承办案件的检察官只能提出批准逮捕或者不批准逮捕的意见。